恒大研究院：全面回顾中国住房制度：成就、反思和改革

作者：夏磊

  当前我国房地产市场存在的问题，很大程度上跟我国基本住房制度有关，而促进市场平稳健康发展，则根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。

  中国住房制度形成于1978-2018年的一系列改革。40年改革开放伟大征程，是每一个追求美好生活的中国人共同创造的辉煌历史，也是发挥中央、地方两个积极性，不断的摸着石头过河，以政策激活市场、以市场积累经验、以政策总结教训的过程。

  中国，一个14亿人口的大国，占世界18.8%的人口，在1978年改革开放之初，人均居住面积仅3.6平米，到如今城镇人均住宅建筑面积超30平；从改革开放之初的“简易公房”，到如今消费升级的“品质住宅”，市场的力量创造着奇迹，因为房改，充分调动了每个社会成员的积极性，充分相信每个人都对改善住房条件有持久的动力，蕴含其中的改革哲学，奠定着成功的基石。

  新时代，新思路，新住房制度。

  住房制度的要义就是解决住房问题，维持平稳发展的房地产市场。

  当前，城镇化率仅59.6%，住房自有率79.2%，经济发展水平从1998年房改时的人均GDP6860元、经济总量世界第八，到2018年人均GDP64521元、世界第二大经济体。对住房制度的认识，当随着发展阶段而逐渐深化。目前，中国住房制度已形成五大支柱。

  一是商业贷款为主、公积金贷款为辅的住房金融制度。

  住房金融体系以商业按揭贷款为主（余额占比83.2%），辅以住房公积金。按揭贷款首付比例首套20%-35%、二套30%-80%，高于国际平均水平；利率高于欧洲、香港、新加坡等低房贷利率经济体。

  按揭贷款条件较中性，但政策变动频繁。2003年以来全国统一调整首付比例12次，7次收紧，5次放松，政策放松期均为居民加速加杠杆期。如2008-2009、2014-2016两轮政策放松期，居民杠杆率年均提升5.6、4.4个百分点，显著高于2006-2018年均3.4个百分点的上升速度。

  二是招拍挂为主的土地供应制度。

  中国实行土地两权分离制度，土地所有权公有，使用权可转让。转让方式包括有偿出让和无偿划拨两大类，分别主要针对经营性用地和基础设施用地。2002年国土资源部11号令出台后，“招拍挂”成为土地有偿出让的主要方式，2006-2016年招拍挂出让土地占总出让土地面积的81.5%。招拍挂相比协议出让更公开透明，但以“价高者得”为原则，客观上也推升地价、助推房价上涨。

  农地征收垄断、分税制改革、土地出让收入由地方支配、GDP锦标赛、快速城镇化，衍生出土地财政。2018年全国土地出让收入6.5万亿、房地产相关税收2.7万亿（估算），二者共占地方综合财力的35.4%。此外，地方土地抵押融资超过10万亿。土地财政是“双刃剑”，在调动地方积极性、推动城市建设、促进经济增长的同时，也助推地价房价上涨。地方政府为实现土地出让金最大化，压缩住宅用地供给，2010-2017年，住宅用地供应仅占总建设用地供应的17.8%，仅为工业用地的65.6%。住宅用地稀缺推高地价。

  长期以来，在“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路指导下，人口向大都市圈集聚，但土地供给向三四线城市倾斜，人口城镇化与土地城镇化明显背离。由此形成了人地分离、土地供需错配，这是一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高的根源。

  三是重交易轻保有的税收制度。

  中国住房税收体系重交易轻保有。住房持有成本几乎为0，持有环节2项税收房产税、城镇土地使用税均对个人非营业住房免征；交易环节3大主要税种是契税、增值税和个人所得税，均对长期持有和刚性需求设置减征条件。轻保有环节征税，财政收入的可持续性在存量房时代面临挑战，房地产税改革势在必行。

  四是高门槛进入、低门槛退出的住房保障体系。

  中国保障房供给经历了“N”型演变历程。1995年《国家安居工程实施方案》出台，是保障房建设的起点；1998年房改23号文，提出“建设以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，1988-2002年新建经适房占总住房的比例保持在20%左右；2003年18号文，提出“大多数家庭购买或租赁商品房”后，保障房供给进入停滞期，2004-2007年新建经适房占总住房的比例降至6%-8%。为应对国际金融危机，2008年，“建设保障性安居工程”被列为“四万亿”计划首项，大规模保障房建设开启，2009-2017年，保障性安居工程累计开工6137万套，相当于同期商品住宅新开工套数的48.2%。

  中国的住房保障体系包括公租房、经济适用房、棚户区改造安置房等多种类型。各地保障房体系各有特色。如厦门特色为“租购并举”，提供保障性租赁房、公租房和保障性商品房三类保障房；广州特色为“以租为主”，公租房是最主要的保障房品种；上海特色为“四位一体”，廉租房、共有产权房、公租房、征收安置住房四类保障房并行。

  总体而言，保障房设计存在进入门槛高、退出门槛低的问题。准入方面，部分保障房将非户籍家庭、收入水平不在规定范围内的家庭排除在外；退出方面，保障房体系不封闭，大部分保障房退出时可按市场价转售，购房者可获得较高的退出收益。

  五是重销售轻租赁的住房供给体系。

  1998年以来，住房供应体系以售为主，重销售轻租赁。2015年城镇居民租赁比例21%，低于多数发达国家，如德国、日本、英国、美国租赁比例分别为55%、39%、37%、36%。低租赁比率与房地产市场尚处于增量房阶段有关，也与租赁制度不完备有关。租赁市场管理主要依据《城市房地产管理法》（1994）和《商品房屋租赁管理办法》（2010），无专项法律；此外租赁市场还存在多项痛点，包括，房源单一，个人房源占比达83%；热点城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租购不同权；租赁市场乱象横生等。

  2015年以来租赁制度进入加速完善期，政策从租赁用地供给、培育专业住房租赁企业、支持租赁融资、推进租购同权等方面发力，支持新市民基本住房需求。如上海“十三五”计划租赁房供应占比达44%，并推出纯租赁地块，增加租赁房供给的同时稳定土地市场。

  房改20年来，我国的住房制度建设不断完善，取得了很多成就，但也存在着一些问题，需要以更大力度的决心推进改革。

  第一，住房制度是宏观调控的一部分。1978年以前，住房建设被挤压来源于重工业优先战略；1978年起强调住房商品化，源于经济体制由计划向市场的转型；1998年房改大步推进，是为应对亚洲金融危机影响；2003年转向以商品住房为主的住房供应体系，是对中央“发挥市场在配置资源中的作用”的响应；2008年大力发展保障房是为对冲国际金融危机的影响。住房制度不单以解决居民住房问题为目标，还承担了部分宏观调控的职能，这是中国住房制度的关键特征。

  第二，住房制度的价值待明确。解决居民住房问题，应该“低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市场”。2014年以来棚户区改造显著提升了棚改户住房条件，改善了城市面貌，但是少数地区过度棚改、过度货币化安置，棚改户获得超额福利，失去住房保障要义；对于中等收入家庭，由于信贷政策持续变动，无论是刚需还是改善性需求，都需要获得更持续有效的支持；而“限购、限价”等行政管制下建筑质量倒退，“毛坯房”取代精装修房，也是市场失灵的直接表现。

  第三，房地产的支柱地位深度捆绑宏观经济。房地产是支柱产业，对GDP直接贡献6.5%、通过上下游间接贡献9.0%；房地产开发投资占固定资产投资的17.4%；房地产是地方财政收入的主要来源，2018年土地出让金和房地产相关税收占地方综合财力的35.4%；房地产与金融体系高度交织，2018年房地产贷款占各项贷款余额的28.4%。

  第四，房地产调控政策，重抑制需求轻增加供给、重行政手段轻经济手段、重短期调控轻长效机制。过去二十年的房地产政策，重使用需求端的短期行政手段，如“调首付比例”、“调贷款利率”、“限购”、“限贷”、“调交易契税”等。但需求抑制是暂时性政策，松动后需求会大幅反弹。而供给端的政策，如人地挂钩、确立大都市圈战略、调整土地用途结构、完善租赁市场等才是平衡供需的长期之策。

  第五，对于住房问题，不缺少认知，而缺少共识。中国住房制度改革，是“摸着石头过河”的过程，走过弯路，也行成诸多好的经验。当前最重要的是凝聚共识，将好的经验“制度化”。

  共识应该包括，第一，房地产过度金融化是风险之源。金融稳，则房地产稳。德国能够保持房价长期稳定，主要在于稳健的货币金融制度，美国60年房地产牛市的终结，在于房地产的过度金融化。第二，应构建阶梯化的住房供给体系，新加坡“廉租房—廉价组屋—改善型组屋—私人住宅”的阶梯化供应体系，解决了居民的多样化需求。各国住房市场运行经验表明，住房高度福利化供给效率较低，而高度市场化则不利于风险防范，住房供给应形成“高收入靠市场、中等收入靠支持、低收入靠保障”的阶梯化结构；第三，“稳预期”应放在突出位置。历次房地产政策调整均引起市场较大波动，例如，2008年刺激政策出台后，房价在2009年上涨，2010年起“国十条”、“国四条”等严厉调控出台，导致2014年行业的高库存风险，2014年930刺激政策再度开始，又引发新一轮房价上涨；第四，金融稳健和人地挂钩是治本之策。人地分离是核心一二线城市房价大幅上涨的原因。应该实施稳定的差别化信贷政策、推行新增常住人口与土地供应挂钩、严格执行库存与地挂钩、优化供地用途结构、确立城市群都市圈的城市规划和区域规划战略。