资产评估法评析与思考

   柴 强  刘洪玉  王 霞

摘  要：本文较全面介绍了资产评估法出台的背景，较客观评价了该法的积极作用和现实意义，较前瞻性地指出了要防止和避免其施行后可能出现的以下问题：一是狭义与广义的资产评估概念混用而引起更大混乱，二是将估价与评估混淆而要承担过多过大的法律责任，三是法定评估业务不具体而造成评估机构和人员违法，四是因评估委托不合法而造成评估难以进行或者无效，五是评估委托人狭义理解法律调整范围而导致其违法，六是过多中小评估机构难以平稳过渡而影响社会稳定。

关键词：评估法  资产评估  房地产估价  立法

一、资产评估法出台的相关背景

改革开放后，随着市场经济的建立和发展，我国评估行业逐步恢复、兴起和发展壮大。20世纪80年代，为服务于房屋商品化、加强房地产交易市场管理等的需要，产生了房地产估价专业，由原建设部主管；为服务于国有土地有偿使用，特别是土地使用权出让中确定土地价格等的需要，产生了土地估价专业，由原国家土地管理局主管；为服务于国有企业改制中国有资产产权交易等的需要，产生了资产评估专业，由原国家国有资产管理局主管。随着资产产权交易种类的不断扩大，对评估的需要逐渐增多，在上述三大评估专业外，还产生了矿业权评估、旧机动车鉴定估价、保险公估等评估专业，故而形成了六大类评估专业，分别由现今的住房和城乡建设部、国土资源部、财政部、商务部和中国保监会等五个部门管理。目前，全国共有各类评估师13万余人、评估从业人员60万余人，评估机构1.4万余家。其中，房地产估价师5.4万人，房地产估价从业人员近30万人，房地产估价机构5500余家。从行业规模看，六大类评估专业中房地产估价占比最大。

由于不同评估专业的业务难免有一定交叉，相关评估机构、评估行业组织、评估管理部门之间会产生某些矛盾。尤其是1999年10月，鉴于社会上“乱办”中介机构、政府部门“乱管”中介机构、中介机构“乱执业”等问题较为突出，国务院专门成立了清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组，对包括各种资产评估在内的经济鉴证类社会中介机构及其行业管理组织进行了清理整顿。2000年5月，经过大量深入的调研和论证，按照专业知识基础基本一致，服务对象、鉴证客体和方法基本一致等原则，达成了清理整顿的共识，取得了以下阶段性重大成果：将财政部门管理的“资产评估”并入会计平台，将房地产估价和土地估价归为不动产评估平台，并将中国资产评估协会、中国税务代理管理中心与中国注册会计师协会合并（简称“三会合并”），合并后统称中国注册会计师协会，将注册会计师、注册资产评估师、注册税务师在“三会合并”后由新的注册会计师协会统一进行管理（简称“三师统管”）。但这个成果实施后不久，2003年12月借《国务院办公厅转发财政部关于加强和规范评估行业管理意见的通知》（国办发〔2003〕101号），“资产评估”从已并入的会计平台中分离出来，并不断突破原定的“国有资产评估，除法律、法规另有规定外”的评估领域，参与到非国有资产评估中，以至包括不动产评估在内的各种资产评估，使得不同评估专业之间的矛盾进一步加剧。

2006年6月，在财政部的积极推动下，全国人大财政经济委员会牵头起草资产评估法，提出迫切需要通过立法解决评估行业行政多头管理、市场人为分割，评估基本准则、标准和规范不统一，评估法律责任不完善、不统一等问题，要统一评估行业管理模式、评估市场准入条件、评估师资格管理制度、评估准则体系和技术规范、评估法律责任等。但自该法起草开始，就引发了社会各有关方面尤其是评估界的诸多争议甚至质疑，主要集中在以下方面：一是在立法的必要性方面，市场经济发达国家和地区，评估行业已有上百年发展历史，但至今没有一部以资产评估命名的法律，有评估立法的国家和地区一般只对不动产估价立法；二是在法律名称方面，以资产评估法命名，势必造成与现有的资产评估专业的用语混淆，对委托人造成困扰，冲击其他评估专业的业务，对评估市场秩序产生不利影响，且发达国家和地区很少使用“资产评估”这个词，以此命名不够科学准确，也难以与国际接轨；三是在评估专业划分方面，有的评估专业是中国现阶段特有的，可能会随着经济社会发展完成其历史使命，而新的评估专业又有可能产生，因此科学划分并明确各评估专业的执业边界，目前存在很大困难；四是在管理体制方面，现行六大类评估专业由五个部门分管，分别结合所在行业的特点和需要进行管理，是否有必要进行统一管理，应由谁来统一管理等。

在无国际经验可资借鉴的情况下，加之评估行业的专业性强，各评估专业之间的差异性很大，评估标准与管理体制很难统一，制定一部统一的法律难度很大。特别是党的十八大以来，国务院大力推进行政审批制度改革和职业资格清理，仅保留了房地产估价师的准入类职业资格，取消了其他评估师的准入类职业资格。在立法背景发生了很大变化的情况下，是否还有必要继续立法，立法思路是否需要调整等问题再次引起了广泛激烈的争论。从最终出台的资产评估法内容看，立法思路发生了较大转变，从统一管理体制转变为规范评估行为，较大程度上有利于取得共识。此外，资产评估法作为专业性很强的法律，在其一审、二审、三审后向社会征求意见时，竟然收到多达近20万条意见，可见，社会特别是评估行业对其关注和意见分歧程度。自2006年6月成立资产评估法起草小组起，十年间法律草案几易其稿，经历四审，才最终审议通过。

二、资产评估法的积极作用和现实意义

（一）为各类评估专业建立了法律基础，提高了它们的法律地位

过去，六大类评估专业的相关规定散见于不同的法律法规中，不够系统、完整；评估人员、评估机构、评估委托人的权利义务，评估行业协会、评估行政管理部门的职责，以及他们的法律责任等也不够具体、明确。例如，房地产估价的法律依据主要是《城市房地产管理法》，该法直接关于房地产估价的条款还不够多、不够具体；资产评估的法律依据主要是《国有资产评估管理办法》，该办法为行政法规，法律位阶还不够高；有的评估专业主要是市场化形成的，还没有相应的法律、行政法规依据。资产评估法为各类评估专业建立了法律基础，使它们有了全面、具体的法律依据，提高了其法律地位。

（二）明确了评估分专业领域和专业类别，有利于增强其专业性

评估是与评估对象密切相关的，首先要对评估对象识货。如果连评估对象的真假、好坏都难以辨别，则根本评估不了其价值。而现实中的一个人通常是不可能对房地产、机器设备、无形资产、矿业权、旧机动车、珠宝玉石、古董和艺术品等各种评估对象都具有相应的专业知识及实践经验而识货的。因此，评估应按评估对象分为不同的专业，否则会导致专业性丧失，评估结果难以科学准确。在市场经济发达国家和地区，评估通常是分专业的，而且分工较细，如美国甚至将房地产估价师分为商业房地产估价师和住宅房地产估价师。资产评估法虽然没有明确所调整的评估专业的名称，但规定评估师要分专业类别，法定评估业务要由相应专业类别的评估师承办并签署评估报告，全国性评估行业协会要按专业领域设立，评估行政管理部门要按各自职责分工分别对评估行业进行监督管理等。这些对保持评估的专业性和科学性具有积极作用，并使长期以来的评估行业管理体制统分之争尘埃落定，影响评估行业发展的重大不确定因素得到明确。

（三）降低了从业人员准入门槛，有利于评估行业吸引更多人才

资产评估法提出了评估专业人员这个概念，将其包括评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员，并允许评估师以外的其他评估从业人员签署属于非法定评估业务的评估报告。这在一定程度上降低了评估从业人员的准入门槛，有利于评估机构吸引和锁定更多人才。实践中还有现行法律对评估师资格作出的相关规定，如何保持法律之间的衔接也是资产评估法立法过程中争议较大和出台后存有疑问的问题。《资产评估法释义》对有关法律之间的衔接问题作出了说明：“本法放开了评估从业人员的准入门槛，但是根据城市房地产管理法第58条的规定，国家实行房地产价格评估人员资格认证制度，这属于特别法对评估管理的特殊规定，按照特别法优于一般法适用的原则，房地产估价师目前仍实行资格认证制度。”这也就是说，资产评估法施行后，六大类评估专业中房地产估价仍将实行人员准入管理。这种做法也是美国、日本等发达国家和我国台湾等地区的通行做法。

（四）加大了评估人员和机构的法律责任，促使其勤勉谨慎执业

资产评估法从过去的重入口管理转向重过程和结果管理，加大了评估专业人员和机构的法律责任。这些法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任，且对违法行为的处罚力度大于现行法律法规的规定。例如，评估专业人员签署虚假评估报告的，轻则责令停业、罚款，重则依法追究刑事责任、终身不得从事评估业务。再如，评估专业人员违反法律规定给委托人或其他相关当事人造成损失的，由评估机构依法承担赔偿责任，评估机构履行赔偿责任后可向有故意或重大过失行为的评估专业人员追偿。此外，要求评估专业人员对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行核查和验证，远远严于现行评估准则和国家标准的要求。由于现实中进行核查验证相当困难，这无疑增加了评估专业人员的职业风险，促使其更加勤勉谨慎执业。

（五）取消了评估机构设立审批等诸多限制，有利于其做大做强

资产评估法取消了对评估机构设立条件、管理方式等的诸多限制。如在评估机构设立条件方面作出了新的统一规定，仅对评估师人数、合伙人或股东资格作出了要求，规定合伙形式的评估机构应有2名以上评估师，公司形式的评估机构应有8名以上评估师和2名以上股东，其中三分之二以上合伙人或股东应是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师；在评估机构管理方式方面，取消了评估机构设立的审批，规定设立评估机构仅需在领取营业执照后向有关评估行政管理部门备案。此外，没有对设立评估机构所需的名称、合伙人或股东必须是自然人等作出强制要求，可由评估机构在符合法律法规的情况下自主选择。对于评估师人数符合要求的大型评估机构，资产评估法放开的诸多限制，有利于其开展自由竞争，特别是法人可以持股有利于评估机构规模化发展，培育超大型评估机构。但由于原资产评估机构在名称上占优势，可以较容易地开展其他评估专业的业务，而其他评估专业的评估机构则难以开展原资产评估的业务，行业的竞争格局有可能发生变化。这也是立法过程中除原资产评估机构以外的其他评估机构极力反对立法的原因之一。不过，如果有实力的外部法人通过收购等方式进入评估行业，评估行业的竞争格局和原有评估机构的状况将难以想象。

（六）赋予了评估行业协会众多职责，有利于加强行业自律管理

资产评估法将许多由行政管理部门负责的事项，如评估师资格考试、信用档案建设、评估报告检查等转移给评估行业协会，赋予评估行业协会受理对会员的投诉、规范会员从业行为等具体职责。这符合国务院“简政放权、放管结合、优化服务”的改革精神。此外，资产评估法按照行业协会与行政管理部门脱钩的精神，规定“评估行政管理部门不得与评估行业协会、评估机构存在人员或者资金关联”。因此，评估行业协会的专职工作人员不应是评估行政管理部门的公务员或其事业编制人员，评估行政管理部门也不应给评估行业协会下拨行政办公经费。资产评估法施行后，评估行业协会应尽快落实上述要求，否则就不符合资产评估法的有关规定。这对发挥评估行业协会的积极作用、加强行业自律管理具有重要意义。

三、防止和避免资产评估法施行后可能出现的问题

（一）防止狭义与广义的资产评估概念混用而引起更大混乱

资产评估法这个名称是立法中争议最大的问题之一，由于已有财政部门管理的资产评估，而其仅是资产评估法调整的六大类评估专业之一，以此作为法律名称不仅造成资产评估的定义难以在法律中科学界定，在实践中也会对委托人、评估从业人员、评估机构及社会大众造成困扰。资产评估法规定“本法所称资产评估（以下称评估），是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。”这一定义对评估对象的分类标准混乱，与物权法中的“物”的分类缺乏衔接，与现行六大类评估专业也不对应。过去评估行业混乱的一个主要原因是某些评估专业的执业边界不清，一些资产评估机构、评估师跨专业领域执业，出具的评估报告专业性差，评估不科学、不准确，给有关当事人造成损失，人民法院曾多次判决不具有相应评估专业资质资格的评估机构、评估师出具的评估报告无效。资产评估法施行后，“资产评估”已成为一个共用的泛称，如果原狭义的资产评估仍然继续使用，尤其是以此为名称制定相关评估准则和评估行业监督管理办法，将会造成更大的业务交叉，引发更大的混乱。较好的解决办法是在对原狭义的资产评估进行科学定位的基础上予以更名，这也是落实资产评估法关于资产评估管理要分专业领域、资产评估师要分专业类别的需要。

（二）避免将估价与评估混淆而要承担过多过大的法律责任

资产评估法对资产评估的定义，既是广义的又是狭义的。说它是广义的，是相对于财政部门管理的“资产评估”而言的。说它是狭义的，是相对于我们目前的“估价”含义即价值价格评估及相关咨询服务而言的。也就是说，资产评估法所称的评估仅是我们所讲的估价中的鉴证性估价，不包括咨询性估价，亦即只有鉴证性估价才属于资产评估法规定的“评估”范畴。因为开展咨询性估价业务，一是不一定要遵循独立、客观、公正的原则，如为买方出价提供参考依据的投资价值评估；二是不一定要对相关权属证明等资料进行核查验证，其中一些是没有必要进行核查验证的，另一些则是在估价时尚无法进行核查验证的，如为政府进行房屋征收决策、预算征收补偿费用或拟定征收补偿方案提供参考依据的房屋征收预评估。但如果不遵循独立、客观、公正的原则，不对相关权属证明等资料进行核查验证，就会违反资产评估法第4条第一款、第13条第（四）款、第17条第一款和第25条的规定。此外，根据资产评估法第50条，违反该法规定给委托人或其他相关当事人造成损失的，要承担赔偿责任。因此，为防止不应有的违法和承担过多过大的法律责任，很有必要将评估与价值价格咨询区分开来，或者将估价与评估区分开来，即要弄清现行估价中哪些属于资产评估法所称的“评估”，哪些可归为“价值价格咨询”。

（三）避免法定评估业务不具体而造成评估机构和人员违法

资产评估法规定了法定评估，并规定法定评估业务应指定相应专业类别的评估师承办，评估报告应由承办该业务的评估师签名，而对非法定评估业务没有这种规定，意味着所有的评估专业人员都可以做。可见，资产评估法虽然降低了评估从业人员的准入门槛，但实际上对法定评估业务设立了各种专业类别的评估师准入类职业资格。在此种规定下，为避免未取得评估师资格的其他评估专业人员和非相应专业类别的评估师承办了其他专业类别的法定评估业务而导致违法，需要对各评估专业的法定评估业务进行具体界定，否则评估机构和评估专业人员将无所适从，甚至无意中违法。根据资产评估法第3条第2款，法定评估必须同时具备两个条件：一是涉及国有资产或公共利益等事项，二是法律、行政法规规定需要评估。实践中还要据此具体明确哪些评估属于法定评估。对于房地产估价来说，都具备第二个条件，因为《城市房地产管理法》规定“国家实行房地产价格评估制度”。因此，哪些房地产估价属于法定评估，主要是看是否具备第一个条件。从第一个条件来看，一是估价对象为国有房地产包括国有土地的，都应属于法定评估；二是涉及公共利益的，应属于法定评估，如国有土地上房屋征收涉及公共利益，因此国有土地上房屋征收评估无疑属于法定评估。尽管如此，目前要对所有的法定评估业务逐一予以列明还较困难。不过，由于房地产估价师仍然是准入类职业资格并实行注册管理制度，所有的房地产评估业务，不论是否为法定评估业务，都应由注册房地产估价师承办并签署评估报告。

（四）避免因评估委托不合法而造成评估难以进行或者无效

过去，大多数评估业务是由一方当事人或第三方（如人民法院）委托评估。资产评估法规定“评估事项涉及两个以上当事人的，由全体当事人协商委托评估机构”，并规定评估机构不得“分别接受利益冲突双方的委托，对同一评估对象进行评估”。实践中，绝大多数评估业务通常涉及两个以上当事人，如财产抵押贷款的借款人和贷款人，不动产征收的被征收人和征收部门，资产转让的转让人和受让人，离婚析产的夫妻，遗产继承的多个继承人，财产损害赔偿的受害人和加害人等。许多情况下，特别是在司法鉴定评估中，相关当事人很可能因评估以外的原因，如被征收人不愿意房屋被征收，夫妻中一方不愿意离婚等，而导致不协商委托评估或协商委托评估不成。因此，资产评估法的这个规定可能造成许多评估无法进行，或者当事人不满意评估结果而以未经全体当事人协商委托不合法为由主张评估无效。为避免这种情况发生，需要评估机构向评估当事人解释法律要求，说服相关当事人共同委托评估。

（五）避免评估委托人狭义理解法律调整范围而导致其违法

资产评估法规定了法定评估，实际上是设立了在一定条件下必须委托评估的行政许可，并规定了委托人的权利义务和法律责任。例如，规定属于法定评估的，委托人应依法委托评估机构评估；委托人要对其提供的评估所需资料的真实性、完整性和合法性负责，不得索要、收受或变相索要、收受回扣，不得串通、唆使评估机构或评估师出具虚假评估报告等，并规定了相应的法律责任。而由于资产评估法的法律名称易使委托人以为该法的调整范围仅限于评估行业。因此，有关评估行政管理部门、行业协会、评估机构和评估专业人员要积极向金融机构、人民法院、国有企业、上市公司等委托人及其上级主管部门宣传资产评估法，使他们充分认识自己在评估活动中的权利义务和法律责任，依法委托按照所从事评估业务的专业领域向相应评估行政管理部门备案的评估机构评估，如涉及房地产评估业务的，要委托向住房和城乡建设部门备案的评估机构评估，并配合和监督评估机构和评估专业人员做好评估业务。

（六）防止过多中小评估机构难以平稳过渡而影响社会稳定

从目前评估机构的状况看，有相当数量的评估机构的评估师人数不足8人。对于这些中小评估机构而言，需要通过增加评估师、改制为合伙形式或机构之间合并等方式才能达到资产评估法的要求。但这些都会遇到不少困难，如目前的评估师总量有限，不易招聘到，即使能招聘到，但成本的增加可能导致其无法长期生存；合伙形式的评估机构因要承担无限责任，目前基本上没有，即使愿意改制为合伙形式，也需要有志同道合的合伙人。较大的可能性是评估机构之间合并、兼并，这就需要花费大量的精力去寻找有意向的机构并进行大量谈判，往往需要较长时间才能完成。在当前提倡大众创业、万众创新的背景下，对公司形式的评估机构的评估师人数要求过多未免显得不合时宜，有关评估行政管理部门和行业协会要积极给予中小评估机构政策指导，甚至牵线搭桥，帮助其平稳过渡，避免成为社会不稳定因素。

总之，资产评估法对评估行业有深远的影响，既有很大进步又有某些遗憾，法律施行后最重要的是要引导相关各方正确理解和全面落实法律规定，避免引起不必要的混乱，促进评估行业健康发展。

（本文刊发于《中国经济报告》2016年第10期，作者分别为中国房地产估价师与房地产经纪人学会副会长兼秘书长、研究员；清华大学房地产研究所所长、教授；中国房地产估价师与房地产经纪人学会副秘书长、副研究员。）