全国范围土地跨省交易或提速推进

来源：《经济参考报》 作者：高伟 李志勇 班娟娟

 全国范围内土地跨省交易或提速推进。《经济参考报》记者日前从权威人士处获悉，国家发改委等部委正在对跨省交易和飞地经济展开密集调研，未来或加大相关政策支持力度。地方政府也在加快研究推进土地跨省交易早日实施，通过“增减挂钩、占补平衡”调剂用地指标，实现地方土地资源效益最大化，从而带动脱贫攻坚和经济发展。

  所谓土地跨省交易，是指耕地少的省份需要建设用地，可以从耕地多的省里购买指标，进行跨省域调剂，实现全国一盘棋。2017年12月，四川启动了全国首例跨省域土地流转，四川的乐山市马边县向浙江省绍兴市越城区签约流转节余指标7000亩，协议总金额50多亿元。

  2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》等指导性文件，通过改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制等措施。

  2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》强调，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

  一位土地政策研究专家告诉《经济参考报》记者，按照指导文件，城乡建设用地增减挂钩节余指标必须由国家统筹跨省域调剂使用。其中，自然资源部会同财政部、国家发改委、农业部等相关部门确定调剂规模、激励措施和监管要求。财政部会同自然资源部等相关部门制定资金使用管理办法，统一资金收取和支出。

  自然资源部土地资源保护监督工作小组相关负责人表示，通过国家统筹土地指标的跨省域流转，既有利于妥善解决保护与保障的用地矛盾，也有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金源互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

  自然资源部数据显示，全国耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和约为全国六分之一。经过多年持续开发利用，经济发展快的地区后备资源稀缺甚至枯竭，在省域内实现占补平衡越来越难，成本也越来越高。这种现状也使耕地占补平衡跨省统筹成为一种趋势。

  在这种趋势下，西部、东北等欠发达省份与东部、东南沿海通过土地指标的跨省域流转形成一种“帮扶模式”。经过国家统筹调剂后，人均城镇建设用地水平较低、规划建设用地规模确有不足的省份，可以使用跨省域调剂节余指标少量增加规划建设用地规模，并在新一轮土地利用总体规划编制时予以调整。增加的规划建设用地规模原则上不得用于特大城市和超大城市的中心城区。

  另一方面，输出用地指标的省份所得资金收益，除一部分给承担补充耕地任务的省份优先用于补充耕地外，其余全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。例如，2018年11月底，广西印发城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施细则，并明确马山县等20个深度贫困县（市）为实施范围。调剂资金全部用于巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标的深度贫困县（市）安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复等。

  南京农业大学教授邹伟告诉《经济参考报》记者，当前，土地指标的跨省域流转主要是发达省份和欠发达省份之间的一种占补平衡。“欠发达省份往往并不是将已有的耕地指标直接流转出来，而是通过‘复垦’的办法补充被流转走的指标部分。因此，对于欠发达省份而言既获得了土地流转收益，也增加了耕地规模。这样一来，在‘全国一盘棋’当中耕地总量没有发生变化。”

  全国土地跨省交易有望再加速。记者了解到，自然资源部等部门此前连续到浙江、北京、上海、江苏、福建等省市调研，推进跨省域补充耕地国家统筹机制建设。发改委透露，发改委振兴司近日组织对东北地区与东部地区对口合作开展土地跨省交易和发展飞地经济等问题的研究，未来或加大相关政策支持力度。

  不过，由于土地跨省交易更加复杂，监管难度更大。在之前的土地跨省域流转过程中曾发生过类似于“以次充好”等问题，使耕地数量和质量受到损害。2018年12月中旬，自然资源部针对补充耕地弄虚作假的12个典型项目进行公开通报并挂牌督办。据介绍，在自然资源部随机抽查的全国范围6200多个涉及耕地“占补平衡”项目中，10%的项目数量存在弄虚作假等问题。

  “全国土地跨省交易相对省内交易，面临难度更大。如何规范和公开操作也成为焦点问题。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥建议，建立一个公开交易平台，有利于相关指标和交易合理价格的形成。此外，加强监控，进一步出台相关政策，确保发达地区资金及时拨付给出让土地指标的贫困地区，以及确保资金真正用在刀刃上，从而实现改善民生和发展当地经济。

  邹伟也认为，土地指标的跨省域流转，需要国家相关部门统筹考虑，既要对购买指标的发达省份加强总量限制，也要对补充指标的相关省份加强监管，复垦后的耕地质量、规模要及时核查。

  下一步，除了加强动态监管，可能还需要对土地流转后的收益进行市场化调配。邹伟进一步认为，也可以尝试通过直接流转欠发达省份农村经营性建设用地指标的方式来实现真正的占补平衡。“这样的话，耕地的总量和规模没有变化，经营性建设用地的指标也不会产生增量”。