脱缰的房地产走上回归之路

来源：《第一财经日报》 作者：张歆晨

 中国已成为全球最大的房地产市场，也催生了全球最大体量的房地产企业。数据显示，2018年入选全球财富500强的中国房地产公司就有5家。

  房地产在中国经济社会中的地位已举足轻重。而这一切都得益于改革开放以来市场活力被充分激活和人们购房观念的彻底改变。

  改革开放40年，中国已经形成了土地使用权出让（或转让）市场、新建商品房买卖市场、存量房（也称二手房）交易市场，以及房屋租赁市场；房地产抵押、开发、估价、经纪、物业管理等经济形式也随之活跃。房子的功能变得更为复杂和多元，它不仅是基本的生产要素或者生活资料，更成为家庭财产的重要部分，既是一种商品，也是一种资产，甚至一度成为投资、投机的工具。

  十九大以来，中国经济社会和房地产市场继续发生改变，中央提出“房住不炒”的新思路，为房地产的下半场指明新的方向。市场上，房价上涨的势头得到有效遏制，房屋炒作氛围明显降温，市场正朝着理性的方向逐渐回归……

  改变已然开始，未来值得期待。

  改革激发市场活力

  资料显示，1978年以前，我国几乎没有房地产市场，没有房地产行业。1978~1991年，随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进，房屋和土地既是产品和资源，又是商品和资产的认识由浅入深，房地产价值逐渐显化，房地产市场才初步形成。

  改革开放之前，城镇住房主要由国家投资建设；住房不出售，通过职工所在单位，按照工龄、职务、学历等打分排队进行分配；对于分配后的住房，只收取象征性的、近乎无偿使用的低租金。这种住房制度通常被概括为“国家统包住房投资建设，以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度”。

  到1978年，城镇人均居住面积由1949年的4.5平方米下降到了3.6平方米，缺房户869万户，占当时城镇总户数的47.5%。1978年9月，邓小平提出：解决住宅问题能不能路子宽些，比如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。

  住房制度改革的实践，始于1979年，从新建住房全价出售起步。1979~1991年，住房制度改革经历了公房出售试点、提租补贴试点和全面起步三个阶段。

  第一阶段，公房出售试点。到1985年底，全国共有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇开展了补贴出售公房的试点，共出售住房1092万平方米。第二阶段，提租补贴试点。截至1990年，全国共12个城市、13个县镇和一批企业出台了以提租补贴为主要内容的房改方案。第三阶段，住房制度改革全面起步。1991年11月，国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，明确了住房制度改革的指导思想和根本目的。这些推动了全国特别是大城市的住房制度改革，标志着房改已从探索和试点阶段，进入全面推进和综合配套改革的新阶段。

  土地领域的改革，主要是城镇国有土地使用制度改革。改革开放之前，我国采取“行政划拨，无偿、无限期、无流动”的土地使用制度，致使土地在经济发展中不能更好地发挥作用，导致土地大量浪费，城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，城市基础设施和城市面貌长期落后。

  1987年，深圳经济特区大胆尝试把单一行政划拨分配土地变为协议、招标、拍卖出让等多种分配方式，把土地使用权由不能流转变为可以转让。当年9月9日，深圳率先采取协议方式，成功出让了一宗国有土地的使用权；9月26日首次采取招标方式，12月1日再首次采取拍卖方式，各出让了一宗国有土地的使用权。此举大大创新了土地使用制度，将土地使用制度改革推向了一个新阶段。随后，珠海、福州、海口、广州、厦门、上海等城市也开展了土地使用权出让和转让试点。

  1988年4月，七届全国人大一次会议通过了宪法修正案，规定任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。同年12月，《土地管理法》也作了相应修改，并规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这为土地使用制度改革的全面推进和深入发展提供了法律保障。

  1990年5月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。使土地使用权有偿出让和转让的法规更趋完善，并构造出了有中国特色的土地市场基本框架。

  1987年10月，中共十三大报告首次提出了建立房地产市场，确立了房地产市场的地位和作用，从而开启了中国房地产市场在未来30年的蓬勃发展之路。

  1987年7月，经武汉市政府批准，武汉市房地产交易市场正式开业。这个市场被称为是全国大城市中开办的第一家市一级的房地产经营场所。到1988年上半年，全国成立了近200个房地产交易所、交易市场或交易中心。

  各地交易中心的设立，为房地产的繁荣奠定了基础，此后，房地产快速升温，并在上世纪90年代初的海南、北海等局部出现过热迹象，从而引发首次针对房地产市场的宏观调控，直至这些市场降温以及泡沫破灭。彼时的海南，成为中国房地产大佬培育的温床，之后的许多地产大腕儿，如潘石屹、冯仑等，都曾经在海南岛的热土上挥洒过理想和汗水。

  确立为支柱产业

  1996年，为应对我国经济出现的不景气，国家高层开始提出和寻找新的经济增长点。时任国务院总理朱?基在国务院常务会议上提出，住房建设可以成为新的国民经济增长点和新的消费热点。1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”。

  1998年4月，中国人民银行下发《关于加大住房信贷投入，支持住房建设与消费的通知》，提出“为促进城镇住房制度改革，把住宅业培育为新的经济增长点，中国人民银行决定进一步加大住房信贷投入，支持住房建设和消费”，规定“从1998年开始，人民银行对各商业银行住房（包括建房与购房）自营贷款实行指导性计划管理。只要借款人符合贷款条件，商业银行均可在资产负债比例要求的范围内发放住房贷款”。

  同年，中国的房改取得关键性突破，该年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

  从此，中国商品房市场步入黄金时期，并诞生了一大批后来叱咤于市场的房地产巨头。步入新世纪，中国房地产在中国经济社会中的戏份越来越重。

  有统计数据显示，停止实物分配前的1997年全国商品房竣工面积为15820万平方米，但到10年之后的2007年，全国商品房竣工面积为58236万平方米，较十年前翻了3.68倍；而2017年，全国商品房竣工面积达101486万平方米，在2007年的基础上近乎再翻了一倍。

  尤其2003年以后，人们购房意识较过去显著提升，局部市场呈现商品房供不应求的格局。彼时，全国房地产开发投资快速升温，以杭州为代表的部分城市房价逐步冒头上涨，也正是在这段时间，南方开发商阵营的代表如万科、金地、恒大等企业启动全国扩张策略，北上、东进、西拓，开发商在全国范围的首轮土地扩张悄然启动。

  市场上，房地产投资和交易升温，不少城市房价上涨压力出现，为防止市场继续过热，国家祭出新一轮宏观调控，从信贷、土地等方向出台调控措施，试图稳定市场走势。

  2003年6月，中国人民银行发出了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发〔2003〕121号），加强房地产开发贷款管理，严格控制土地储备贷款的发放，规范建筑施工企业流动资金贷款用途，加强个人住房贷款管理等。

  但随后不久，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号，下称“18号文”），要求充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义，提出房地产业已经成为国民经济的支柱产业，促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，要求对符合条件的房地产开发企业和房地产项目继续加大信贷支持力度。

  不过，围绕房地产的各种规范和堵漏仍在继续。2004年3月，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地“在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”。此举被业内称为国有土地的“8·31大限”，此后，开发商只能通过招拍挂这几种公开途径获取一手土地，低价拿地的历史宣告终结。

  从18号文的支持，到其他一系列调控政策如新旧“国八条”、“国六条”等的相继出台，显示出国家既希望通过房地产拉动经济增长又担忧房地产价格过度波动的深刻用意。

  不过，房地产的潘多拉宝盒已然打开，一次又一次的政策调控，最终都没能遏制市场的飞速增长，更没能阻止房价的一飞冲天。

  “房住不炒”开启新篇章

  改革开放没有现成的经验可循，一切都靠摸着石头步步探索，我国房地产市场的发展同样如此，一路走来，在鼓励、冒进、调控的不同频道上频繁切换。房地产既涉经济发展问题，更兼居民安居乐业之重，因此，早在上个世纪90年代，房地产市场便遭遇了第一次宏观调控，直至今日，挂在这个行业头顶的调控之剑仍旧时时高悬，而这一切，都显示出国家既要促进发展又要保障民生的良苦用心。

  早在1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》就明确提出：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房解决。”2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，指出“住房问题是重要的民生问题”，要切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

  2007年10月，中共十七大报告指出“居民住房”是关系群众切身利益的问题，并把它列为在看到成绩的同时也要清醒认识到的突出问题，提出必须在经济发展的基础上，努力使全体人民“住有所居”。

  “住有所居”，是国家层面对于房地产发展指明的明确方向，过去十年来，这一基调始终未曾改变。尤其党的十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。”

  “房住不炒”一锤定音。有评论称：“体现了党中央对当前经济新常态下错综复杂的城镇住房矛盾根源认识的新高度，也充分说明了我党一直以来勇于变革、勇于创新的宝贵品质，并将成为未来长时期内我国住房政策的根本性指导思想。”

  十九大报告还提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，表明深化供给侧改革将成为未来我国住房制度改革的重点突破方向。

  尤其值得提及的是，这几年来各地政府在住房市场方面大力推进和提倡的举措，其直接目标是要改善住房市场在租售结构上的失衡，其本质思路也是从调节住房供应结构入手，通过化解供给侧结构性矛盾，实现住房市场的有序健康发展。

  比如2017年北京推出的共有产权房，即可长期居住，但限制转让，只能内部流通，大幅度降低了牟利空间，真正是面向自住型刚需者，成为落实“房住不炒”思路的一个积极尝试和探索。

  此后，各地方政府纷纷跟进，通过推出共有产权房、租赁型住房地块出让、金融机构积极支持企业发展租赁型住房等多种方式去推动“房住不炒”思路的真正落地。

  展望未来，房地产调控有望从行政指令向长效机制转换，从而在根本上解决房地产“一放就乱”的历史问题。

  2018年7月16日，在2018年上半年国民经济运行情况发布会上，国家统计局表示，从房地产下一步发展情况来看，中央一方面进一步加强和完善宏观调控，从供给侧进一步发力，包括加快推进房地产税相关政策举措，实现多主体供给、多渠道保障，加快推进租售同权等一系列配套政策的落实，更好地促进房地产平稳健康发展，促进长效机制建设，更好地实现“房子是用来住的而不是用来炒的”这样一个基本定位。

  综合而言，中国的房地产市场自改革开放以来取得高效高速增长，并对国民经济的发展起到不可磨灭的积极作用。风雨四十载，房地产在不同时期肩负着不同的历史使命，未来，这个曾经创造了增长奇迹的行业，将更多地履行“住有所居”之责任，更多去思考人们关于“美好生活”之诉求。

  易居（中国）企业控股有限公司CEO丁祖昱评价称：“改革开放40年，中国的城市面貌发生了翻天覆地的变化，房地产市场也从无到有，从小到大，不断地提升中国老百姓的住房环境和住房质量。虽然房地产行业正在经历艰难的市场调整，但我相信，在‘房住不炒’精神指引下的‘二次房改’，必将使中国的房地产市场更加健康与成熟。”